三是扼制司法良知的误用增进司法公正。

这种模糊化的表现形式之一就是所谓准司法的出现。在实践中，有些行政机关为导入准司法权做了一些准备和铺垫工作。

[26]谢杞森：《公平交易法的行政程序与争诉》，载《公平交易季刊》1999年第2期。然而，我们可以尝试在反垄断执法机关中先导入准司法因素。[16]参见赖源河编审：《公平交易法新论》，中国政法大学出版社2002年版，第124页。[34]参见前注[30]，王铭勇文。由于诸如此类的缘故，现代立法机关常常把一些立法职能授权政府的行政机构，授予一个局或专业委员会，或授予国家最高行政长官。

我国反垄断法还设置了国务院反垄断委员会。对于介于传统行政权和司法权之间的准司法权的出现，学者们分别从行政权扩张和司法权委任两个角度进行了解释。第三，行政听证形式化比较严重，当事人的合法权益没有得到应有的尊重。

[16] （二）专门化的审判组织 在具体执法过程中，享有准司法权的反垄断执法机关通常在其内部设有专门的审判组织审理反垄断案件。虽然该机构仅负责组织、协调、立法等工作，并不具有具体的执法权，但已经为将来反垄断执法机构的进一步改革预留了空间。对于介于传统行政权和司法权之间的准司法权的出现，学者们分别从行政权扩张和司法权委任两个角度进行了解释。[28]因此，事实上具有和一审裁判相同的职能。

近年来，为提升审判官的程序指挥品质，有不少律师或法官进入或借调至公平交易委员会，担任审判官职务，强化其程序进行之法律专业与正当性。[44]参见吴秀明：《竞争法研究》，元照出版公司2010年版，第405页。

[13]日本著名学者根岸哲、舟田正之认为：禁止垄断法必须依据有关法律及经济的高度专业的技术知识来运行，如果期待公正交易委员会发挥其专门技术性作用的话，那么就需要脱离政治党派独立地行使其职权。（二）缺失准司法权不利于公正调查处理案件 现代国家在某种程度来说是一个行政国家，不仅行政机构繁多，而且行政权迅速膨胀。马克斯．韦伯说过：当日益专业化的行政管理需求促使行政权不断扩张的同时，人们发现通过行政机关从事类似于司法权的活动可以更好地适应‘现代经济对行政系统最大限度的快速、准确、严格和持续性的要求。美国《联邦贸易委员会法》第5（C）条规定，当事人可以向居住地、营业地或行为实施地的美国上诉法院提起诉讼，以废除委员会的行政裁决。

在任职期间，除受到破产宣告、受到惩戒免职处分、受一定的刑事处分、以及因健康原因不能执行职务而由公平交易委员会作出决定的等情形之外，不能在任期内违背其意愿而将其罢免。[29]参见［日］铃木满：《日本反垄断法解说》，武晋伟、王玉辉译，河南大学出版社2004年版，第103页。后者又称委员制或委员会制，指具有外部效力之决策或决定必须由委员会以合议方式为之，而非行政首长个人所能决定。在这种情况下，如果不对行政机关调查处理案件的过程进行适当的制约，不仅会导致权力的滥用、损害行政相对人的利益，而且还可能给司法权的行使带来负面影响。

以法国为例，其竞争委员会原来仅是咨询机关，但1986年修法之后，在扩大咨询功能的同时，该委员会获得了裁判集体限制竞争行为的准司法权。若仅以一般行政程序方式，进行事实认定，则法院对其尊重就必须相当保留。

但是，随着社会的发展和国家治理的需要，三权之间的界限开始出现松动，渗透和突破时有发生，最后发展成了一种常态，出现了三权合一的行政机关。[2] 另一个引人注目的变化是行政权和司法权之间的融合和渗透。

2006年日本修订《禁止垄断法》时，将审判官人员增加至7人。随后，公正交易委员会在事务总局（秘书处）下设立了审判部，设置审判官5人，独立于其他事务单位。这种模糊化的表现形式之一就是所谓准司法的出现。[44]该裁决小组是一个具有准司法性的组织，具有较高独立性，联邦卡特尔局局长不能干预其调查处理具体案件。[40]参见张炳生：《论我国反垄断执法机构的设置》，载《法律科学》2005年第2期。[38]另有学者认为，准司法权，即对具体的违法案件进行审理和裁判的权力，又称行政裁决权。

再者，在专门的政府管理领域中，有些立法活动要求立法者对存在于该特殊领域中的组合问题和技术问题完全熟悉，因此由一些专家来处理这些问题就比缺乏必要专业知识的立法议会来处理这些问题要适当得多。当国务院反垄断委员会改造成统一行使反垄断行政执法权的主管机关以后，赋予其准司法权是非常好必要的，但还应进行相应的制度改造。

证监会有关部门负责人表示，我们考察发现，美国证交会把稽查部门调查完的案件交由内部的行政法官审理，法国金融监管局行政处罚委中引入法国最高法院和最高行政法院的四名法官参与案件的审理处罚，这些制度安排对市场监管权威和公信的建立和维系起到了重要作用。我们认为，这种突破是必要的。

[42]参见罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第308页。上述第一、二种观点对准司法权的认识太过狭窄，而第三种观点又太过宽泛。

[22]以美国为例，如果委员会认为违反反垄断法的情形确已存在，委员会就要正式提出诉讼。在内部，各国通过正当法律程序加以控制。在委员会内部，要设立一个专门的、职业化的审理组织。[34]根据实质证据法则的规定，法院对于公正交易委员会认定的事实，并非以独自的立场重新进行认定，而仅对从在裁判中调查获取的证据出发对有关事实进行的认定是否合理进行审查。

（三）司法化的审理程序 司法化的审理程序是指从程序启动、答辩、证据调查、辩论到最后决定作出的整个执法过程中大量借鉴了法院的审判程序。从各国的实际运作情况来看主要有三种模式：第一种是美国模式，其在联邦贸易委员会内设置了行政法官室，由一群行政法官组成，设主席一人，负责指定各行政法官办理个别案件，其职责主要在依行政程序法、委员会议之决议、政策指示及实务规范，处理准司法程序之审讯及裁决工作，如主持证人宣誓、裁定各种申请或异议、签发传票传唤证人调查法律事实之工作。

美国国会为什么授予行政机关司法权力呢？国会授予行政机关司法权同国会授予行政机关立法权一样，处于现代行政的需要和实质上的理由。在准司法制度的运作过程中，法庭式的审理可谓最能体现其司法外壳的特征。

首先，我国行政听证的适用面不是很广泛。[13]参见前注[4]，时建中、陈鸣文。

例如，日本反垄断法规定：公正交易委员会的主席及委员独立行使职权。这些规定的目的在于保障行政法官能独立行使职权，不受所在机关的压力。我国的国务院反垄断委员会已经有了委员会制的形式，但仅有形式是不够的。由于诸如此类的缘故，现代立法机关常常把一些立法职能授权政府的行政机构，授予一个局或专业委员会，或授予国家最高行政长官。

[26]而且这些行政裁决是经行政法官审理后做出的。这种在行政机关内部设立反垄断执法机构的做法与德国目前的反垄断执法体制在形式上非常相近，德国反垄断执法机关——联邦卡特尔局隶属于联邦经济及劳工部。

即使有些行政机关规定所在单位的法制工作人员担任主持人，但其专业水准和独立性均不符合要求。[45]当国务院反垄断委员会真正改造成统一行使反垄断行政执法权的主管机关以后，导入准司法权就水到渠成了。

在我国学术界，虽然很多学者认识到了在反垄断执法机关中配置准司法权的重要性，但对于何为准司法权以及准司法权背后制度环境的认识一直不是十分清晰。[25] 三、准司法权的外在效力 （一）行政裁决具有一审判决效力 美国、日本和法国等国家享有准司法权的反垄断执法机关经过类似法院审理程序后所作出的行政裁决具有相当于法院一审判决的效力。